能源轉型，涉及由化石燃料向更清潔能源産品的轉變過程，其中，限制化石燃料的産能是一個重要部分。作為煤炭生産和消費大國，我國煤炭行業面臨着嚴峻的去産能壓力。通過行政手段關閉礦山來降低産能的做法，會導緻嚴重的效率損失。鑒于去産能和碳排放控制的相似性，可以借鑒在碳排放、漁業、林業等行業已較為成熟的許可證交易制度，來最小化煤炭去産能的成本。同樣，這種許可證交易制度，也适合國内外鋼鐵、水泥、火電等面臨着去産能任務的行業。

        我國這一輪去産能政策自2008年全球金融危機開始，在2016年以前逐步加碼。2016年起，由于煤炭價格在短期内翻番，煤炭行業去産能政策被迫做了大調整。但是，從長期來看，由于煤炭占一次能源的比重持續降低，降低煤炭産能是長期的任務。其他産能過剩行業的去産能政策也在穩步推進。

        目前，去産能的政策主要是通過行政手段來實施。有關部門确定總的去産能目标後，通過行政管理鍊條，自上而下，逐級分解，一直到具體的企業。由于去産能的目标是按照政府的層級來分配的，并不一定反映各地區的實際情況，也不能保證地區間的公平，會導緻一些地區高效率産能被關閉，而在其他地區低效率産能得以保留。另一方面，由于服從上級政府去産能命令會損害本地區的經濟利益，地區政府缺乏嚴格執行政策的動力，一些地區可能會消極抵抗甚至瞞報。

        行政化去産能也可能導緻意想不到的價格波動，迫使政府調整甚至逆轉政策。由于政府無法提前确定合适的産能，因此必須通過事後市場形成的産品價格信号來調整去産能規章制度及其執行力度。這種時間上的滞後，不僅容易矯枉過正，而且會導緻頻繁改變規章制度。例如，由于去産能力度過大，我國煤炭基準價格，即環渤海港口煤炭價格，從2016年1月的370元/噸上升至2017年1月的600元/噸。飙升的煤炭價格迫使政府調整去産能政策。

        作為行政化去産能更好的替代方法，限額—交易（Cap and Trade, CAP）方法通常被用來限制企業活動産生的特定物品的總量。CAP的制度，為以前不存在的排放物或污染物創造市場價格，解決可能的負面外部性。CAP制度最著名的應用是碳排放權交易制度（Emissions Trading System, ETS）。

        雖然去産能和控制碳排放有異曲同工之妙，但是，CAP在國内外的去産能實踐中還沒有得到有效的應用。最接近的是國家煤炭行業主管部門提出的産能置換指标。

        2016年8月，國家發改委等部門發出通知，鼓勵地方政府通過建立煤炭産能置換指标交易平台等方式，加快落後産能的淘汰退出。然而，雖然有關部門允許在煤礦之間進行産能置換指标交易，但是實際上雙邊交易的情況很少。在零星交易的情況下，産能置換指标既不是标準化的，也不是以較小的單位度量，因此難以分割交易。在這種臨時交易過程中，買賣雙方不僅要找到交易對手，還要求在配額數量上匹配，雙方的搜索匹配成本很高。

        運用類似碳排放權交易的産能許可證交易制度，可以最小化去産能的總成本。用市場化手段替代行政化去産能符合當前總體的國家治理體系改革方向。與行政化去産能相比，許可證交易方案有助于将合規成本降至最低，同時确保限制總産能。這種交易計劃不僅能為社會帶來積極的利益和增加經濟福利，而且還能補償被關閉礦山的損失。當許可證交易計劃推出時，一些應該被關閉的高效的企業可以通過從效率較低的企業購買産能許可證來生存，甚至擴大其産能。相反，生産率較低的礦山可以通過暫時或永久出售産能許可證來賺取收入。這種産能指标從低效企業向高效企業的流動将提高全社會的效率。

        許可證交易計劃可以為産能确立市場價格，并為決策者管理産能控制過程提供額外的工具和靈活性。随着産能許可證價格信号的出現，許可價格可以表明去産能政策的适宜程度。如果許可證的價格超出政府設定的容忍水平，中央政府主管部門可以通過其指定機構，在二級市場回購或出售額外的産能許可證，調節産能限額的上限，避免被調控産品價格的劇烈波動。這種調整不需要改變規章制度及其執行情況，避免政府公信力的損失。

        實施許可證交易計劃可以通過提供經濟激勵和減輕區域沖擊來促進去産能的落實。首先，許可證交易計劃将激勵各地區更認真地實施上限，并可能促進地區經濟結構調整。在許可證交易計劃中，削減産能的地區可以通過出售許可證獲得補償而受益，從而更有動力去實施先産能政策，甚至會積極主動去産能，調整本地區的産業結構。實施去産能的企業，可以從銷售許可證中獲得收入，用來安置人員，甚至轉産。許可證交易制度還可以允許企業臨時性停産，額外獲得優化企業生産行為的可能。

        以煤炭行業為例，許可證交易的操作方式如下：煤炭主管部門，比如國家發改委，設定煤炭産能的最高限額，并以産能許可證作為計量單位。相比碳排放權交易來說，産能許可證的一個顯著特點是産能是永久的，而不是每年重新核算。為便于交易，産能許可證的單位可規定為1000噸/年。

        産能許可證可以通過關閉現有煤礦或注銷運營礦井的産能來産生。一旦生成，該許可證将不再像生成時那樣捆綁在一起，而是以最小一個單位來交易。這種許可證交易制度允許任何一個核減産能企業的許可證賣給許多買家，一個買家從許多不同的賣家手裡購買同一項目增産需要的許可證，從而提高供需匹配效率。為了讓這個上限逐步減少，主管部門可以規定，生産煤礦核減的産能要折減：即一單位的現有産能，被賦予少于一單位的産能配額指标。

        考慮到度量、報告和核實産能許可證的成本效益，省級政府可以承擔度量和核實産能許可證的任務。但是，産能許可證的度量必須遵循國家标準，并向國家指定的機構登記注冊。登機注冊機構負責發放産能許可證。

        交易平台不限形式和地點。包括雙邊談判(櫃台交易、場外交易) 和交易所交易。産能許可證貿易也可以通過目前的環境交易所進行。基于交易所的交易将最大限度地降低買賣雙方的搜索成本。在轉讓産能許可證的所有權時，以登記交易機構确認交易作為交割的标志。買方和賣方都必須向登記注冊機構報告交易量和價格，登記注冊機構可以根據全部交易情況，公布産能許可證的交易價格。由于産能上限和許可證是永久性的，具有跨期性，可以開發期貨等衍生品市場，并允許第三方參與者，如金融參與者和專業交易者，參與産能許可證市場交易，從而增加市場的流動性，提供更可靠的價格信号。

        交易許可證制度适用于鋼鐵、水泥等國内外其他行業的産能控制，以及化石燃料消耗上限或高排放燃煤電廠退役等其他限額問題。在中國的背景下，它可以用于控制總能耗，并作為“能源轉型”的關鍵工具。此外，考慮到其他國家存在一些産能過剩問題，例如全球鋼鐵産能過剩，這種許可交易計劃也可以适用于其他國家。許可證交易可以加快火電廠的退役和促進低排放發電。